La dureza de la política fiscal de 2011

Por Néstor Avendaño

Director Ejecutivo de COPADES

9 de noviembre de 2010

En un año electoral, con pocas maniobras para aumentar los ingresos tributarios, aunque en 2011 se recaudarán los nuevos tributos directos provenientes de la reforma tributaria vigente a partir del 1 de enero de 2010, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) delineó en la propuesta del presupuesto nacional del próximo año una política de ingresos basada en acciones estrictamente administrativas, tales como mejorar la “eficiencia y la eficacia” en el cobro de los impuestos, fortalecer la administración tributaria, reducir la evasión fiscal y el contrabando aduanero, actualizar –como se intenta desde hace años- el catastro de los contribuyentes y agilizar el despacho y el control aduanero.

La política del gasto gubernamental fue exageradamente restrictiva en un año electoral y con la presencia de una gran cantidad de problemas resultantes de las inundaciones recientes, entre los que se destacan las emergencias de las poblaciones desplazadas de sus lugares de origen, la falta de viviendas y las enfermedades. El gasto de funcionamiento fue aumentado con la tasa anual de deslizamiento de 5% del tipo de cambio oficial, excepto el de los ministerios de Educación y Salud que se ajustaron con el 7%, con el fin de compensar el gasto electoral equivalente a 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB), el cual no incluye el reembolso a los partidos políticos que iguala el 0.2% del PIB. Con ese reembolso no propuesto para 2011, el gasto electoral nos cuesta 57 millones de dólares.

Con el gasto electoral presupuestado de 44 millones de dólares para 2011, el gasto total primario, que excluye el pago de intereses de la deuda gubernamental interna y externa, se mantiene constante como un porcentaje del PIB con respecto al presupuesto reformado de 2010, pero se mantienen la política de subsidios, el bono productivo alimentario, las transferencias mandadas por la Constitución y otras leyes, la honra de las obligaciones de la deuda gubernamental –entre ellas la ilícita y penalmente acusada deuda por las liquidaciones bancarias de 2000 y 2001- y las prioridades inversionistas en energía, salud, educación, protección social, agua y saneamiento, vivienda e infraestructura vial.

El déficit fiscal, equivalente a 260 millones de dólares antes del registro de las donaciones externas, es de 3.9% del PIB –similar al de 2006 cuando se subejecutó el gasto de inversión pública en 2 puntos porcentuales del PIB-, y después del registro de dichas donaciones es igual a 1.5% del PIB, y también es igual a 0.8% del PIB sin el gasto electoral, lo cual demuestra un inadecuado entendimiento del concepto de sostenibilidad del déficit fiscal por parte de los formuladores de la política económica. Por ese error, no sólo se ha limitado sino también reducido el gasto social en términos reales o en términos porcentuales del PIB para el próximo año.

La sostenibilidad del déficit fiscal se relaciona con la desaceleración del endeudamiento público, o sea con la reducción gradual del saldo de la deuda pública con respecto al PIB y, por lo tanto, debe descartarse la eliminación del déficit fiscal como sinónimo de dicha sostenibilidad. ¿Por qué? Sencillamente porque el pago de las amortizaciones de la deuda gubernamental está, como se dice en la jerga fondomonetarista, “debajo de la línea”; en otras palabras, se incluyen en el financiamiento neto del déficit, ya sea de origen externo o interno. Nos endeudamos para amortizar las deudas públicas externa e interna.

Esto se identifica fácilmente en la propuesta del presupuesto nacional del próximo. El déficit fiscal, como se mencionó anteriormente, es de 260 millones de dólares, el cual es financiado con donaciones y préstamos netos (de amortizaciones) externos de 300 millones, indicando un sobre financiamiento de dicho déficit de 40 millones de dólares. Entonces, ¿por qué el MHCP propone endeudarnos de nuevo con 130 millones de dólares ante los grupos financieros locales? Porque el Tesoro tiene que pagar las amortizaciones de su deuda interna, en este caso concentrada entre los tenedores de Bonos de Pago por Indemnización (BPI) y de Bonos del Tesoro, que a junio de este año ya se había colocado el monto de 130 millones aprobado por la Asamblea Nacional para financiar el déficit fiscal de 2010.

Una negociación pragmática con el Fondo Monetario Internacional (FMI) hubiese sido poner como piso de la negociación del presupuesto de 2011 el déficit fiscal de 2010 equivalente a 4.2% del PIB antes del registro de las donaciones externas más el gasto electoral de 0.7% del PIB, o sea un déficit presupuestario 4.9% del PIB en un año elecciones nacionales. Pero el FMI se impuso: redujo el déficit a 3.9% del PIB antes del registro de las donaciones externas. Y si este último porcentaje fue planteado por la contraparte técnica nicaragüense, pues ha dejado mucho que desear.

Con la ingenua alegría que en 2011 se estableció un “ajustador” para aumentar el gasto de inversión pública en un monto de 0.8% del PIB, o sea 53 millones de dólares sí y sólo sí el gobierno logra obtener ese monto con la contratación de nueva deuda externa concesional, los servidores públicos aceptaron la drástica reducción del déficit fiscal impuesta por el FMI. Pero esto no me preocupa, no por el hecho que el gobierno no pueda obtener ese nuevo desembolso, sino porque para qué endeudarnos más en estos momentos si se observa un alto porcentaje de subejecución de los proyectos de inversión pública –agravado por las intensas lluvias de este año- por lo cual Nicaragua está pagando intereses sobre montos de préstamos externos ociosos en las reservas internacionales del país. Y reitero, la sostenibilidad del déficit fiscal pasa por la reducción gradual del endeudamiento, ya sea externo o interno. Entonces, ¿por qué más deuda? Pues para pagar más deudas pero no para gastar más, por ejemplo en obras de infraestructura económica y social. La deuda pública de Nicaragua continúa siendo un problema estructural.

Los países ricos del mundo tienen un gran carga de sus déficit fiscales, que es uno de los efectos de la reciente recesión económica mundial. Para un país pobre y aún muy endeudado en términos de producción como sigue siendo Nicaragua, con grandes problemas socioeconómicos, es intolerable reducir su déficit fiscal después del registro de las donaciones externas a menos del 1% del PIB excluyendo el gasto electoral.

Hoy tengo más certeza en la proyección de los impuestos contenida en las propuestas presupuestarias, porque su monto anual siempre aparece subvalorado en cada septiembre, mientras que desconfío de la meta de un porcentaje del PIB en concepto del déficit fiscal después del registro de las donaciones externas, porque estás últimas están sujetas al riesgo de la gobernabilidad: pueden ser suspendidas por los donantes.

Ojalá logre mantenerse esa propuesta presupuestaria en un año eminentemente político. Ojalá que los formuladores de la política económica no se sometan a consideraciones fiscales que no toman en cuenta el fenómeno político nacional. Salvo que los recursos provenientes de la asistencia financiera de Venezuela estén disponibles para enfrentar los problemas nacionales de 2011.

Sin embargo, pudo haberse tenido una mejor negociación de la política fiscal con el FMI, porque el presupuesto de 2011 tiene como base el presupuesto de 2010 que sólo es la repetición de la película fiscal de 2009, la de un año de crisis económica.