Contradicciones presupuestarias

Por Néstor Avendaño
Director Ejecutivo de COPADES
23 de octubre de 2010

No ha sido claro ni convincente el discurso político de nuestros servidores públicos en relación con las bondades de la propuesta del presupuesto nacional para 2011. Recientemente, un ministro mostraba gráficas del comportamiento de las variables de gasto presupuestario que unían dos años extremos, 2006 y 2011, sin mostrar sus sesgos anuales en ese lapso, lo cual creó más confusión que claridad por las pendientes de una gran cantidad de rectas cercanas a cero presentadas en su afán de demostrar que hoy se destinan más recursos al gasto social, lo cual es cierto en términos generales pero que no es sostenible en casos particulares.

Otro ministro afirmaba que las divisas líquidas de libre disponibilidad, ya sean donadas o prestadas para el apoyo presupuestario, puede ser asignada sin ninguna restricción, lo cual es correcto siempre y cuando sea utilizada para acercarnos a las metas establecidas para 2015 en los Objetivos de la Cumbre del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), pero si financia el pago de una deuda gubernamental interna no concesional, estaría engrosando la riqueza de algún grupo financiero. Hubiese sido mejor que el ministro afirmara que los impuestos se utilizan para el pago de la deuda interna y los recursos de la cooperación externa llenan el vació dejado por los impuestos en el financiamiento del gasto de reducción de la pobreza nacional.

Algo que debo reconocer es que el actual gobierno se ha preocupado por los pobres con un mayor ahínco, pero sus planteamientos de políticas y metas presupuestarias no deberían crear controversias ni contradicciones, sino que deberían concentrarse en objetivos y programas muy prioritarios y alcanzables para los nicaragüenses, ni tan amplios ni tan provocadores en un año lectoral al tomarse en cuenta la reducción de la ayuda internacional en nuestro país. ¿Cuáles son esas contradicciones presupuestarias?

Excluyendo el gasto electoral, igual a 44 millones de dólares y al 0.7% del PIB sin incluir el reembolso de 13 millones de dólares a los partidos políticos que lo merezcan después de las elecciones presidenciales -lo cual elevaría este gasto hasta 0.9% del PIB-, el gasto total del presupuesto (incluyendo las amortizaciones de la deuda gubernamental interna y externa) en términos reales, o sin el efecto de la inflación, apenas crece 1.7% gracias exclusivamente a los aumentos de 10% en el pago de la deuda interna y externa del gobierno, 5% en el gasto de educación, 2% en los egresos de salud y 9% en la erogación marginal de los servicios sociales y la asistencia social. Los acreedores internos del Estado de Nicaragua son los sujetos económicos más favorecidos con la política fiscal.

Aunque la lógica económica del Estado ha comenzado a cambiar gradualmente, al observarse en la estructura funcional del gasto que la educación participa en el gasto total con el 5.5% mientras que el servicio de la deuda gubernamental lo hace con el 4.9% y la salud con el 3.9%, el gasto en educación primaria y secundaria, que igualaba el 4.0% del PIB en 2009, cae a 3.8% del PIB en 2010 y la propuesta del presupuesto señala que caerá a 3.7% del PIB en 2011. Mi colega Adolfo Acevedo ha reiterado con bastante razonamientos sólidos que se debería asignar recursos de al menos el 7% del PIB al Ministerio de Educación para enfrentar efectivamente el flagelo de la pobreza.

En términos de porcentajes del Producto Interno Bruto (PIB) y siempre con el enfoque funcional del gasto público, sólo tres áreas aumentan sus actividades en 2011, a saber: administración pública –aceptable por las elecciones nacionales-, educación –pero requiere más recursos- y pago de la deuda –hay que honrar las obligaciones contractuales, aunque algunas de ellas hayan sido denunciadas como ilícitas y acusadas penalmente-; otras tres áreas permanecen congeladas, que son salud, servicios sociales y asistencia social, y servicios recreativos, culturales y religiosos; y otras tres áreas muestran caídas, defensa, orden público y seguridad –que funcionan con severas limitaciones y con la organización de la población-; vivienda y servicios comunitarios -el gasto social menos atendido desde más de 30 años; y servicios económicos –a pesar del persistente crecimiento anémico de la producción-. No olvidemos que en este año la producción de Nicaragua participa con el 4.5% de la producción total del istmo centroamericano, desde Guatemala hasta Panamá.

En orden de importancia, observé que se reducen los volúmenes de transacciones presupuestarias de las siguientes instituciones: MITRAB, MTI, MINGOB, ASAMBLEA NACIONAL, CGR, MAGFOR, MINREX, MINSA Y PGR. Se ven, pues, afectadas las intervenciones públicas en los ámbitos de la producción, la inversión pública, la salud, la rendición de cuentas, el orden público, las relaciones exteriores y la defensa de los intereses del Estado de Nicaragua.

El gasto de reducción de pobreza tiende a incrementarse de 875 millones de dólares en 2010 a 888 millones proyectados para 2011, pero el 45.3% del monto de 263 millones de dólares en concepto de los Alivios “HIPC” y “MDRI” de la deuda externa del país es desviado para otros fines distintos de la reducción de la pobreza de los nicaragüenses. Cabe recordar que la meta del índice de pobreza extrema para 2015 es de 9.7% (600 mil personas) y esta variable ha disminuido de 17.2% en 2005 (937 mil personas) a 14.5% en 2009 (833 mil personas).

También la cooperación internacional destinada al presupuesto de los nicaragüenses tiende a reducirse de 373 millones de dólares en 2010 a 351 millones en 2011 y, además, el endeudamiento externo, principalmente de origen multilateral, es creciente porque la participación de las donaciones en el flujo de la ayuda se desplomó desde 59% en 2008 a 46% en 2010 y 2011. Esto, por supuesto, se explica principalmente con la suspensión de las donaciones de divisas líquidas de libre disponibilidad del Grupo de Apoyo Presupuestario (GAP).

Es innegable el esfuerzo fiscal para reducir el gasto y el déficit, no obstante el aumento de 9 décimas porcentuales del PIB en la presión tributaria entre la observada en 2009 y la proyectada para 2011, gracias a la reforma de la Ley de Equidad Fiscal vigente a partir del 1 de enero de este año, que restablece dicha presión en el nivel registrado en 2007, que fue de 18.5% del PIB.

Antes del registro de las donaciones externas, el déficit fiscal equivalente a 260 millones de dólares, al 16.3% del gasto total (excluyendo el pago de las amortizaciones de la deuda gubernamental) y al 3.8% del PIB, estaría financiado sólo con los recursos provenientes de la cooperación internacional, pero los servidores públicos nos vuelven a endeudar en 130 millones de dólares, igual como lo han hecho en este año, con los grupos financieros locales. ¿Por qué? Por el pago de las amortizaciones de la deuda gubernamental, principalmente las de la deuda interna asociada con los Bonos de Pago por Indemnización (BPI), los Bonos de la República –que hoy se emiten por la suspensión de las donaciones externas-, los Bonos por el Pago de la Deuda Externa en poder del Banco Central de Nicaragua (BCN), los Bonos Estandarizados (por las liquidaciones de cuatro bancos en 2000 y 2001), y el Bono de Capitalización del BCN, como lo ordena su nueva ley recientemente aprobada.

En conclusión, con el gasto electoral y la presencia de 13,865 nuevos empleados públicos contratados en los últimos 3.5 años, hoy se observa un mayor crecimiento en el consumo que en la inversión, esta última estancada en el nivel de 4% del PIB; el gasto público expande el efecto “crowding-out” al pasar, como un porcentaje de la demanda interna (o sea del total del consumo y la inversión) de 13.7% en 2007 a 15.9% proyectado para 2011, porque el aumento de la deuda pública desplaza la inversión privada; y se tornará difícil la reducción de la pobreza, cuando la participación del gasto corriente en el gasto de reducción de la pobreza se ha elevado de 52% en 2008 a 63% en 2010 y se proyecta en 64% para 2011, a sabiendas que la pobreza se reduce con la facilitación estatal de la inversión privada, de la generación de mejores puestos de trabajo y, por ende, del aumento de los ingresos de la población.

Bien, un economista que se expresa sin números es un político. Un político que se expresa con números está aprendiendo economía.