En un reciente ensayoi, el filósofo Jürgen Habermas reflexiona sobre la crisis política de la Unión Europea y los dilemas de la democracia actual, prolongando así los trabajos recogidos en su libro La constitución de Europa, que ahora publica Editorial Trotta. Ofrecemos aquí la primera parte de este texto inédito, que en breve será seguida por su segunda entrega.
Durante las cuatro, ya casi cinco décadas de su carrera académica activa, Claus Offe ha abordado con sistemática dedicación la teoría democrática desde el punto de vista del Estado, esto es, tomando en consideración a los encargados de formular la política nacional en las democracias capitalistas. Su interés se dirige principalmente a los límites estructurales del campo de acción de estos responsables políticos: a la manera como consiguen evitar choques deslegitimadores entre los requisitos sistémicos del crecimiento económico y las reivindicaciones de los ciudadanos democráticos. Planteado el problema de este modo, Offe parte de dos supuestos básicos: primero, que los gobiernos liberales dependen de los impuestos tanto como de los votos y que, en consecuencia, deben satisfacer tanto los requisitos legales, infraestructurales y fiscales, a fin de realizar inversiones rentables, como también las reivindicaciones ciudadanas de libertades iguales, justicia social, seguridad de estatus y prestación de servicios necesarios y bienes públicos; segundo, que no existe un mecanismo para lograr el equilibrio entre estas exigencias, que se hallan en mutua competencia e incluso resultan incompatibles en tiempos de crisis.
Valga como ejemplo la crisis presente de la Unión Económica y Monetaria europea (UEM), que Offe ha analizado en términos de un triángulo de constricciones: por un lado, está la necesidad de salir al rescate de instituciones financieras en quiebra cuyos clientes preferenciales son, a su vez, los mismos gobiernos que salvan a los bancos; por otro lado, está la imposibilidad de subir los impuestos —con la consiguiente carga para los inversores de la economía «real», productora de valor— recortando al mismo tiempo el gasto público a costa de la seguridad social o de los bienes y servicios públicos. Contrariamente a un modelo marxiano de funcionalismo, este enfoque no prejuzga la dirección de los flujos causales. Para las democracias capitalistas es una cuestión empírica la de saber si y hasta qué punto la política o bien puede determinar las condiciones marco del sistema económico o bien tiene que adaptarse a sus imperativos funcionales.
Los gestores políticos ocupan una posición especial en el sistema político, aparte de las posiciones de otros actores diversos. Pero solo en contadas ocasiones pueden actuar en el papel diferente y más inclusivo de exponentes del sistema político como un todo, por ejemplo, cuando buscan extender el alcance del poder político dentro de la sociedad más amplia. Un caso relevante son los fallidos intentos por regular los mercados globales financieros con el fin de volver a poner bajo control las operaciones destructivas del sistema bancario (por ejemplo, la introducción de un impuesto europeo sobre las transacciones financieras). El mayor obstáculo para tales intentos es la fragmentación política, esto es, la competición entre los Estados nacionales. Los Estados, que guardan celosamente sus prerrogativas, se resisten a construir nuevas competencias supranacionales para la acción política a costa de una transferencia de derechos soberanos.
Este hecho tiene un impacto inmediato en los dilemas de la democracia, puesto que solo el poder político, y no los mercados, puede ser sometido al control democrático. Sin embargo, no cualquier acumulación de poder en los niveles superiores de un sistema político sirve a la democracia. En la primera parte de este texto quisiera recordar los pasos dados recientemente por el Consejo Europeo hacia una cooperación más estrecha entre los Estados miembros, pasos que conducen a un aumento del poder ejecutivo europeo al servicio de un régimen de la Unión Europea conformador de los mercados y a expensas de la autonomía de los parlamentos nacionales. En la segunda parte, quisiera discutir la viabilidad de una improbable alternativa democrática, que requeriría superar el obstáculo de un ulterior proceso constitucional.
Numerosos expertos coinciden en las causas económicas de la presente crisis fiscal. Dado que la devaluación de la moneda no es una opción viable, y debido a la falta de mecanismos compensatorios tales como la movilidad de la fuerza de trabajo a través de las fronteras nacionales o un régimen común en la política social, la diferencia en los niveles de competitividad entre los Estados miembros ha generado en el pasado desequilibrios económicos a lo largo y ancho de la Eurozona, y continuará haciéndolo de forma creciente en el futuro. Estos desequilibrios solo pueden eliminarse mediante una armonización diferenciada de las políticas económica, fiscal y social de cada nación. En una respuesta tangencial a esta necesidad, el gobierno alemán ha presionado con éxito para lograr un acuerdo sobre los esfuerzos conjuntos en la aplicación de políticas de austeridad nacional, sobre los procedimientos para una supervisión conjunta de su implementación y sobre los mecanismos sancionadores en caso de violaciones. Sin entrar en los detalles de los numerosos y más bien redundantes acuerdos alcanzados desde marzo de 2011, me permito simplemente resumir tres errores de importancia:
— La imposición de políticas de austeridad repite el error estratégico de apostar ante todo por la estabilidad fiscal. Este tipo de coordinación política está cortada a la medida para lograr un traslado más efectivo de imperativos sistémicos a los canales de la política nacional. La estrategia no solo es errónea por razones económicas, al par que desastrosa a la vista de sus consecuencias sociales; es, además, contraproducente cuando se trata del objetivo de tener de nuevo el control político sobre los desenfrenados mercados financieros.
— El paso en la dirección de una gobernanza supranacional por medio de la coordinación de la gestión política nacional conforme a las mismas reglas no es capaz de eliminar las causas estructurales de los ciclos económicos destructivos. La idea de que «un sistema de reglas vale para todo» no responde a la necesidad de programas públicos diferenciados en niveles diferentes de desarrollo económico y en el contexto de culturas económicas diferentes. La Ordnungspolitik (política de orden) no es un sustituto de las intervenciones flexibles por parte de un gobierno económico europeo que ha de obtener la libertad de acción para disponer de un presupuesto propio, por limitado que este sea.
— El pacto fiscal sella definitivamente el modo intergubernamental de regular y supervisar políticas nacionales paralelas. La arquitectura tecnocrática de un modo de gobernanza ejercido informalmente por los dirigentes de los Estados miembros de la Unión Monetaria ya fue introducida por el Pacto del Euro Plus el 25 de marzo de 2011 (y no es un daño colateral de la posterior carrera en solitario británica). Con este documento el Consejo Europeo se arroga el derecho, primero, de determinar objetivos específicos para todo el campo de las políticas que afectan a la competitividad de una economía nacional (medida en costes laborales unitarios); y segundo, de supervisar cómo la Comisión controla su implementación temporal. La retórica no puede disimular la práctica que se pretende: basándose en acuerdos informales, los dirigentes de los gobiernos implicados —valiéndose de un claroscuro de presiones y de una sumisión quiérase o no— imponen su voluntad sobre cada uno de los parlamentos nacionales.
En caso de que logre evitarse el crac, deberemos probablemente esperar que la política europea continúe en la dirección posdemocrática de un federalismo ejecutivoii . Si mi análisis se sostiene, este curso de los acontecimientos agravará más bien que aliviará los desequilibrios económicos dentro de la Eurozona, mientras sirva al miope interés de las élites dirigentes consistente en desvincular los acuerdos europeos complejos y de largo alcance de los sospechosos públicos domésticos. Hoy día Europa parece estar atrapada en el dilema de la simultánea necesidad e imposibilidad de una profundización democrática de sus institucionesiii.
i Presentado en el «Symposium for Claus Offe», Hertie School of Governance, el 22 de marzo de 2012, bajo el título «Dilemmas of Democracy — The Example of the Present EU Crisis».
ii El resultado bien podría ser la diferenciación institucional entre miembros y no-miembros de la UEM, dado que pueden invocarse diversas opciones para una «cooperación más intensa» con vistas a desarrollar una «Unión de dos velocidades» dentro del marco legal establecido por los tratados europeos existentes. Véase Jean Claude Piris, The Future of Europe, Cambridge UP, Cambridge (RU), 2012, pp. 61-105.
iii Véase el diagnóstico de Mark Leonhard (Four Scenarios for the Reinvention of Europe, European Council on Foreign Relations (ecfr.eu): «Los líderes europeos han venido avanzando hacia un acuerdo siguiendo los pasos necesarios para salvar el euro. Pero, mientras que reconocen la necesidad de ‘más Europa’, no saben cómo persuadir a sus ciudadanos, parlamentos o tribunales para aceptar esto. Esta es la raíz de la crisis política de Europa: la necesidad y la imposibilidad de integración».
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